第十三章　論國家權力的統屬

149．在一個建立在自己的基礎之上並按照自己的性質、即為了保護社會而行動的有組

織的國家中，雖然只能有一個最高權力、即立法權，其餘一切權力都是而且必須處於從屬地

位，但是立法權既然只是為了某種目的而行使的一種受委託的權力，當人民發現立法行為與

他們的委託相抵觸時，人民仍然享有最高的權力來罷免或更換立法機關；這是因為，受委託

來達到一種目的的權力既然為那個目的所限制，當這一目的顯然被忽略或遭受打擊時，委託

必然被取消，權力又回到當初授權的人們手中，他們可以重新把它授予他們認為最有利於他

們的安全和保障的人。因此，社會始終保留著一種最高權力，以保衛自己不受任何團體、即

使是他們的立法者的攻擊和謀算：有時候他們由於愚蠢或惡意是會對人民的權利和財產有所

企圖和進行這些企圖的。因為任何人或人們的社會並無權力把對自己的保護或與此相應的保

護手段交給另一個人，聽其他的絕對意志和專斷統轄權的支配。當任何人想要使他們處於這

種奴役狀況時，他們總是有權來保護他們沒有權力放棄的東西，並驅除那些侵犯這個根本

的、神聖的和不可變更的自衛法的人們，而他們是為了自衛才加入社會的。所以可以說，共

同體在這方面總是最高的權力，但是這並不能在任何政體下被認為是這樣，因為人民的這種

最高權力非至政府解體時不能產生。

150．在一切場合，只要政府存在，立法權是最高的權力，因為誰能夠對另一個人訂定

法律就必須是在他之上。而且，立法權之所以是社會的立法權，既然是因為它有權為社會的

一切部分和每個成員制定法律，制定他們的行動的準則，並在法律被違反時授權加以執行，

那麼立法權就必須是最高的權力，社會的任何成員或社會的任何部分所有的其他一切權力，

都是從它獲得和隸屬於它的。

151．在有些國家中，立法機關不是常設的，執行權屬於單獨一個人，他也參與立法。

在這種場合，廣義說來，他也可被稱為至高無上的權力者。這並不是因為他本身握有一切最

高的制定法律的權力，而是因為他握有最高的執行權，所有下級官吏都從他那裡得到各別的

或至少其最大部分的從屬性權力；而且在他上面既無立法機關，就沒有不得他的同意而制定

的法律，而且不可能期望他同意受制於立法機關的其他部分，所以在這個意義上說他是至高

無上，是十分恰當的。

可是，必須注意的是，宣誓效忠雖是向他作出的，卻不是對他作為最高的立法者，而是

對他作為同別人以聯合權力所制定的法律的最高的執行者而作出的。至於效忠，它只是根據

法律的服從，如果他自己違犯法律，他就沒有要人服從的權利，而且他之所以能夠要求別人

服從，不外因為他是被賦有法律權力的公平，因而他應該被看作是國家的象徵、表象或代

表，依照國家的法律所表示的社會意志而行動。所以他沒有意志、沒有權力，有的只是法律

的意志、法律的權力。但是，當他不擔任這種代表，離開公共意志而其他私人意志行動時，

他便降低自己的地位，只成為一個有權要人服從的沒有權力、沒有意志的個人，因為社會成

員除服從社會的公共意志而外，並無其他服從的義務。

152．如果執行權不是屬於同時參與立法的人，而歸屬任何其他地方，它顯然是受立法

機關的統屬並對立法機關負責的，而且立法機關可以隨意加以調動和更換。因此，免於隸屬

別人的不是最高的執行權，而只有當最高執行權屬於參與立法權的人的場合才是這樣。他既

參與立法，則除他所參加和同意的立法機關以外，他並不從屬於其他更高的立法機關和對之

負責。所以，只有他自己認為適當時才從屬於人，但是這種場合可以斷定是極少的。至於一

個國家的其他輔助性的和從屬性的權力，我們不必談及，因為它們隨著各國習慣和組織的不

同而互有差別，要把它們一一細述是不可能的。有關這方面，我們只就本文所需要的加以指

出，即它們除了基於明文特許和委任而獲得的權威之外，沒有別的權威，而且它們都對國家

中的其他某種權力負責。

153．立法機關沒有經常存在的必要，而且經常存在也是不方便的；但執行機關的經常

存在卻是絕對必要的，因為並不經常需要制定新的法律，而執行所制定的法律卻是經常需要

的。當立法機關把執行他們所制定的法律的權力交給別人之後，他們認為有必要時仍有權加

以收回和處罰任何違法的不良行政。對外權的情況也是這樣，它和執行權同是輔助和隸屬於

立法權的，而立法權，正如前述，在一個有組織的國家中，是最高的權力。在這場合，立法

機關還應當包含幾個人（因為，如果它是單獨一個人，它就不得不經常存在，因而它作為最

高權力，自然就同時擁有立法權和最高執行權），他們可以根據他們原來的組織法所規定的

或在他們休會時所指定的時間，或當兩者都未指定任何時間或並未規定其他方法召集他們

時，在他們認為合適的時間集會和行使他們的立法權。因為，既然最高的權力是由人民授予

他們的，它就是經常由他們掌握的，他們可以在他們認為合適的時間行使這一權力，除非他

們根據原來的組織法，只能在一定期間行使權力，或者根據他們最高權力的一種行為，已經

決定休會到某一個時候，而當這一時間到來時，他們有權再行集會和行使職權。

154．如果立法機關或它的任何部分是由人民選出的代表組成，他們在一定期間充當代

表，期滿后仍恢復臣民的普通地位，而除非重新當選，就不能參與立法機關，那麼，這種選

舉權也必須由人民在指定時間或當他們被召集參加選舉立法機關時行使。在後一場合，召集

立法機關的權力通常屬於執行機關，在時間上受兩項之一的限制：或者是原來的組織法規定

立法機關每隔一定期間集會和行使職權，這樣的話，執行權只是從行政上發出指令，要求依

照正當形式進行選舉和集會；或者是根據情況或公眾的要求需要修改舊法律或制定新法律，

或有必要消除或防止加於人民或威脅人民的任何障礙時，由執行權審慎決定通過舉行新的選

舉來召集他們。

155．也許有人提出這樣的問題：執行權既握有國家的實力，如果它利用這種力量來阻

礙立法機關根據原來的組織法或公眾要求進行集會和行使職權，這又怎麼辦呢？我可以說，

濫用職權並違反對他的委託而施強力於人民，這是與人民為敵，人民有權恢復立法機關，使

它重新行使權力。因為，人民設置一個立法機關，其目的在於使立法機關在一定的時間或在

有需要時行使制定法律的權力，如果他們為強力所阻，以致不能行使這一對社會如此必要

的、關係到人民的安全和保護的權力，人民便有權用強力來加以掃除。在一切情況和條件

下，對於濫用職權的強力的真正糾正辦法，就是用強力對付強力。越權使用強力，常使使用

強力的人處於戰爭狀態而成為侵略者，因而必須把他當作侵略者來對待。

156．召集和解散立法機關的權力雖然屬於執行機關，卻並不使執行機關高於立法機

關，而只是因為人類事務變幻無常，不能適用一成不變的規定，為了人民的安全而給以的一

種委託。因為，最初創建政府的人不可能有先見之明，充分料到未來的事件，能為未來長時

期內的立法機關集會的召開和開會期限預定出適當的期間，完全適合於國家的一切急需，因

此，對於這種缺陷的最好的補救辦法是把這事委託給一個經常存在和負責照管公眾福利的

人，由他來審慎地作出決定。

立法機關的經常集會和沒有必要的長時間持續的集會對於人民不能不說是一個負擔，有

時還會引起更危險的不利情況；不過，事情的急劇轉變有時又會需要他們的及時助力。延期

召集會議也許會使公眾受到危險，有時他們的任務很重，有限的開會時期難以保證完成他們

的工作，結果使公眾得不到只能靠他們的深思熟慮才能得到的好處。那麼在這場合，除了把

這事委託給一些經常在職和熟悉國家情況的人們來審慎地作出決定，利用這種特權為公眾謀

福利之外，還有什麼辦法可以避免使社會由於立法機關召集會議和行使職權有一定期間，隨

時隨地遭到臨時發生的這樣或那樣事情的危險呢？這事如果不授權給一個本來接受委託為同

一目的而執行法律的人，還能授權給誰呢？因此，假如原來的組織法對於立法機關召集會議

的時間和開會期限沒有加以規定，那麼這事就自然落在執行機關的手中，但這並不是一種隨

心所欲的專斷權力，而是負有這一委託，即必須根據當時情勢和事態變遷的要求，只是為了

公共福利來行使這一權力。究竟是立法機關有確定的召集期間好，還是授權君主隨時召集立

法機關好，或者還是兩者混用好，我不想在這裡加以探討。我只想指出，縱然執行權擁有召

開和解散立法機關會議的特權，但是它並不因此高於立法機關。

157．塵世的事物總是不斷地發生變遷，沒有一件事物能長期處在同一狀態中。因此人

民、財富、貿易、權力等狀況隨時發生變遷；繁盛的大城市冷落衰敗，遲早變為被人忽視的

窮鄉僻壤，而其他人跡不到的地方卻發展成為富庶的和居民眾多的發達地區。不過，事物並

不經常是平均地變遷的，某些習慣和權利縱然已無存在的理由，卻由於私人的利害關係往往

把它們保存下來。因此往往發生這樣的事，在有些政府中，立法機關的一部分是由人民選出

的代表組成的，日子久了之後，這種代表的分配變成很不平均，與當初分配代表的理由很不

相稱。當我們看到有些地方僅有城市的名稱，所遺留的只是廢墟，在那裡最多只能找到個別

的羊欄和個別的牧羊人①，而它們還同人口稠密和財富豐裕的郡那樣，選出相同數目的代表

出席龐大的立法者議會，我們就明白，沿襲業已失去存在理由的習慣會造成怎樣大的謬誤

了。外人對此將為之瞠目，誰也不能不承認這是需要糾正的，雖然大多數人認為難以找到糾

正的辦法，因為立法機關的組織法既是社會的原始的和最高的行為，先於社會中的一切明文

法而存在，並完全依賴於人民，下級的權力就不能予以變更。因此，當立法機關一旦組成，

既然只要政府還繼續存在，人民在上述的這種政府中並不享有行為的權力，這種障礙便被認

為是無法克服的。

158．Saluspopulisupremalex［人民的福利是最高的法律］，的確是公正的和根本的准

則，誰真誠地加以遵守誰就不會犯嚴重的錯誤。因此，如果擁有召集立法機關的權力的執行

機關，遵照代表分配的真正比例而不是遵照它的形式，根據真正的理性而不是根據舊的習慣

來規定各地有權被選為議員的代表的數目，這種權利不以人民怎樣結成選區就能主張，而是

以其對公眾的貢獻為比例，那麼這種做法就不能被認為是建立了一個新的立法機關，而只是

恢復了原有的真正的立法機關，糾正了由於日久而不知不覺地和不可避免地引起的不正常情

況。因為，人民的利益和本意既然需要有公平和平等的代表制，誰使它更接近於這一目的，

誰便是政府的真正朋友和建立者，不會得不到社會的同意和讚許。所謂特權，不外是授予君

主的一種權力，在某些場合，由於發生了不能預見的和不穩定的情況，以致確定的和不可變

更的法律不能運用自如時，君主有權為公眾謀福利罷了。凡是顯然為人民謀福利以及把政府

建立在它的真正基礎之上的任何行為，都是而且永遠是正當的特權。建立新的選區並從而分

配新的代表的權力是帶有這樣一個假定的，即分配代表的規定遲早會發生變更，以前沒有推

選代表權利的那些地方可以享有推選代表的正當權利；基於同樣的理由，以前享有推選代表

權利的地方可以失去這種權利，並且對於這樣的權利來說變得無足輕重。使政府受到損害

的，並不是變質或衰敗可能引起的現狀的變更，而是政府的摧殘或壓迫人民的傾向，以及扶

植一部分人或一個黨派使之有別於其餘的人民，形成突出的和不平等的地位這種做法。無論

做什麼事情，只要它被認為是以公正和持久的辦法作出的有利於社會和一般人民的行為，一

經作出，就總是理直氣壯的。如果人民以公正的和真正平等的辦法來選舉他們的代表，適合

於政府的原來組織，那麼這無疑地就是允許並要他們這樣做的社會的意志和行為。