第三十三章 另一個民主理論

第一節政治領導權的競爭

我想大部分政治學學者對本書中針對古典民主學說的批評現在終於接受了。我還以為他們中的大部分人會同意或者不久將會同意接受另一個理論，它對生活更忠實，同時它拯救了民主方法的倡導者使用這個名詞時真正所指的很多意義。這個理論跟古典理論一樣，能夠被納入一個定義之中。

讀者可以回憶起，我們有關古典理論的主要困難集中於這樣的命題，即「人民」對任何一個問題都有明確而合理的主張，在民主政體中，人民可以挑選能保證他們意見能夠貫徹的「代表」來實現這個主張。這樣，選舉代表對民主制度的最初目標來說是第二位的，最初目標是把決定政治問題的權力給予所有選民。如果我們把這兩個要素的作用反過來，把選舉做出政治決定的人作為最初目標，而把選民決定政治問題放在第二位。也就是說，我們現在採用這樣的觀點，即人民的任務是產生政府，或產生用來建立全國執行委員會或政府的一種中介體。我們同時規定：民主方法就是那種為做出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，一些人通過爭取人民選票來獲得做決定的權力。

對這個想法的辯護和解釋很快說明，就假定的正確性和命題的可靠性來說，它對民主過程的理論做了很大改進。

第一，它為我們提供了非常有效能夠用來辨別民主政府和非民主政府的標準。我們知道，古典理論為什麼在這一點上遇到困難，就是由於在很多歷史事例中，按照民主這個詞能夠接受的用法衡量不能稱為民主的政府能一樣或更好地符合人民的意志與幸福。如今，我們的地位有所改善，部分由於我們決心強調程序方法，它是否存在，在大多數情況下是不難核實的。

比如，像英國那樣的議會君主政體全都跟民主方法的條件相符合，因為君主事實上只能任命議會選舉出來的人為內閣官員。「立憲」君主政體沒有資格被稱為民主政體，因為選民和議會儘管具有議會君主政體中選民和議會的全部其他權力，不過卻沒有權力強制讓它們選出的人進入執行委員會，在此情況下內閣部長成為君主名義上和實際上的僕人，原則上可以由君主任命和罷免。這樣的安排或許讓人民滿意。選民對改變這個安排的建議可能投票反對來再次肯定這個事實。君主或許深得民心，乃至有能力挫敗對最高職位的競爭。不過，因為從來沒有實現這種競爭的機器，所以這種事例跟我們的定義不合。

第二，這個定義所體現的理論給我們為恰當認識領導權這個最為重要的事實所希望保有的留有充分餘地。古典理論做不到這點，如我們所知道的，它認為選民具有根本不現實的高度首創精神，事實上等於抹殺領導權。不過，所有集體差不多無不接受領導而行動，事實上這是所有集體行動的主要方法，要比機械反應進步。考慮這一點所做出的有關民主方法的運用與效果的命題，比沒有考慮這一點的命題，必定有著無限多的現實性。前者不但執行一般意志，並將在一定程度上說明一般意志怎麼產生或者怎麼被取代與被偽造。被我們稱為製造的意志的東西不再受這個理論的排斥，不再是我們虔誠祈禱希望其不存在的東西，它順理成章地登堂入室。

第三，不過，只要實際上存在如失業者要求得到失業救濟的意志，或其他團體幫助失業者的意志這些真正的集體表示的意志，我們理論上不會忽視它們。相反，我們現在就可以適當地分派它們擔任它們實際在演的角色。一般來說，這樣的意志不會直接地表現自己，就算它們一直強烈而明確地潛伏在那裡長達幾十年之久，一直要到某位政治家把它們喚醒，讓它們成為政治因素。政治家做到這一點，或者由其代理人為他這樣做，他們的手段是組織這些的意志，逐步激勵這些意志，最終把它們包含在其競選綱領的合適條款中。局部利益和公眾輿論間的相互作用，以及它們產生被我們稱作政治形勢的模式的方法，從這個角度來看，能出現新的更明白的含義。

第四，當然，我們的理論與競爭領導權的概念相比並不更為明確。這個概念表現出與經濟領域的競爭概念有一樣的困難，拿它與經濟競爭概念做比較或許是有用的。在經濟生活中，競爭從沒完全停止。同樣，在政治生活中，總有某種爭取人民忠誠的競爭，儘管或許僅是潛在的競爭。為了簡便起見，我們把說明民主政體的爭取領導權的競爭僅限於自由投票的自由競爭。這樣做的原因是，民主政體看來是指導競爭的公認方法，而選舉方法事實上是所有規模社會唯一可行的方法。不過，儘管這麼做排除了應該排除的很多取得領導權的方法，像以軍事叛亂奪取領導權。不過跟我們稱之為「不公平」或「欺詐」競爭或限制競爭這些與經濟現象極為相似的各種情況它並不排除。我們不可排除它們，因為如果把它們排除掉，我們就只留下根本不現實的理想。在這個並不存在的理想事例和以武力禁止與現任領袖進行一切競爭的事例中間，存在一連串的變體，從民主產生政府的方法以不能察覺的差異逐步轉為專制產生政府的方法。但是，假如我們希望理解而不希望把它哲學化，這就是恰如其分的事情。我們所持標準的價值不會由此受到重大傷害。

第五，看來我們的理論澄清了存在於民主政體與個人自由之間的關係。假如個人自由我們指的是存在一個個人能夠自主的範圍，它的界限在歷史上是有變化的——所有社會甚至不會容忍信仰和言論的絕對自由，所有社會也不會把容忍範圍縮減到零——問題無疑在於程度的大小。我們已經知道，民主方法保證的個人自由並非一定比在同樣環境中另一種政治方法能允許的個人自由多，反而很可能更少。不過在兩種方法之間存在一種關係。假如起碼在原則上任何人都有向選民陳述主張、競爭政治領導權的自由，在大部分情況下，儘管不是在全部情況下，這就意味著有討論所有事情的大量自由，尤其是它正常地意味著非常可觀的新聞自由。這種民主跟自由之間的關係不是絕對嚴格的，而是能夠改動的。不過從知識分子的觀點來看，它仍舊是非常重要的。同時，它們之間的關係就是這些。

第六，需要注意，我說直接的或通過中介機關建立政府是選民的首要職能時，我的意思是這句話也包含取消政府的職能。前者的含義就在接受一個領導人或一批領導人，後者的意思就是取消這個接受。這麼說是考慮到讀者或許忽視的一個要素。他或許以為選民設置政府也控制政府。但是，由於選民在尋常狀況下不管怎樣並不控制他們的政治領導人，除非拒絕重選他們，或者對支持他們的議會多數黨拒絕重選。用我們定義中指出的方法，減少我們想象中選民控制領導人的作用，看來是恰當的。偶爾也有直接地推翻政府或推倒個別部長或者強制執行某種行動路線的自發的突變發生。不過這不僅是例外情形，而且正如我們所知道的，它們與民主方法的精神截然相反。

第七，我們的理論向一樁長期爭論提出特別需要的見解。不管古典民主學說是誰接受了，隨即相信民主方法可以保證按照人民意志決定問題和制定政策，他一定會由於下面的事實而吃驚：就算人民意志不可否認是真實和明確的，簡單多數做出的決定不是實施人民意志而是在很多情況下歪曲人民意志。無疑，多數人的意志是多數人的意志而不是「人民」的意志。人民意志是一件鑲嵌工藝，多數人意志根本不能「代表」它。用定義把兩者等同起來不解決問題。不過，制訂種種不同比例代表制計劃的作者曾試圖找出真正解決問題的辦法。

這些計劃受到有事實根據的反駁。事實很清楚，比例代表制不僅為各種不同的派系提供表演的機會，並且或許阻止以民主程序產生有效政府，所以證明它在緊急時期是一種危險。但是，在「如果民主的原則始終貫徹下去，民主政體將會難以運轉」這個結論做出之前，最好問一下我們自己，這個原則是否就是指的比例代表制。實際上它指的不是比例代表制。假如接受領導人是選民投票的真實職能，比例代表制的存在理由就沒有了，由於它的前提不再具有約束力。民主政治的原則所以僅只意味著，政府的執政權應交給那些比所有競選的個人或集團獲得更多支持的人。反過來這一點又保證了多數制度在民主方法邏輯範圍內的地位，儘管我們還是可能以那個邏輯範圍外的原因譴責它。

第二節應用的原則

如今，我們用民主國家政治機器的結構和運行的比較重要的特徵來驗證前面所概述的理論。

（1）就像我原先說過的，在民主政體里，產生政府是選民投票的首要作用。這點可以是選舉一整套官員的意思。不過這種做法主要是地方政府的特色，以後將簡略不說。我們僅考慮全國性政府，可以說，產生政府事實上等於決定領導人應該是誰。跟前面一樣，我們把他稱為總理。

只有美國一個民主國家的選民的投票直接選出總理。在其他所有國家，選民投票不是直接產生政府，而是產生一個後來被稱作議會的中間機關，它承擔產生政府的職能。從歷史的根源和從便利運行的原因來說明採取這種制度，或者應該說對這種制度推進的原因，以及這種制度在不同社會模式中採用多種多樣形式的原因，好像是不難的。不過它不是邏輯的構成物，它是自然的生長物，這個生長物的微妙意義跟結果根本不是官方學說所能說明的，更別說法律學說了。

政府是怎麼由議會產生的呢？選舉政府是最明顯的方法，或者較現實地說，先選舉總理，後來再投票表決由他提出的部長名單。這個方法使用很少。不過它表明這個程序的性質優於所有其他程序。並且，那些其他程序都不出這個程序的窠臼，因為成為總理的人在一般情況下是議會要選的人。他實際登上這個職位的途徑，在英國由國王任命，在法國由總統任命，在魏瑪時期的普魯士自由邦由特定的機構或委員會任命，這些僅只是形式問題。

傳統的英國是這樣做的：大選以後，勝利的政黨正常地佔有議會中的多數席位，這樣，這個政黨就有能力對除其自己領袖外的所有人進行不信任投票，而該黨領袖則能夠通過與這相反的方法，由「議會」指定為國家領導人。他從國王那裡得到任命——「吻手」——向國王提出他的部長名單，內閣成員名單是這份名單的一部分。在這份名單中，他列入：①幾個黨的元勛，這些人得到能夠稱作表示敬意的職位。②幾個黨的第二級領袖，他希望這些人在議會當前的戰鬥中出力，他優先提升他們，一部分因為他們積極的政治價值，一部分因為他們有可能搗亂的價值。③他邀請一些新進人物擔任迷人的官職，以便「從與黨離心的議員中吸收才智之士」；④有時還有個別幾個他認為非常適合擔任某個職位的人。不過在全都正常的情況下，這個做法也常常產生與議會選舉部長一樣的後果。讀者會知道，在總理（首相）有著如英國一樣解散議會（「訴諸全國」）實際權力的地方，選民只要支持他，其結果在一定程度上跟我們能夠期望由選民直接選舉內閣所產生的結果相接近。一個著名的事例能夠說明這一點。

（2）1879年，當時比肯斯菲爾德（迪斯累里）政府經過了差不多六年順利興隆的任期，並在柏林會議取得顯著成功時達到頂峰，從全部正常情況來看，在大選中期望取勝是有條件的，但是格拉德斯通突然以一連串力量獨一無二的演說（中洛錫安競選）讓全國振奮，演說中特別成功地渲染土耳其人的殘暴，從而讓他處於群眾對他個人的熱情浪濤的巔峰之上。執政黨對其袖手旁觀。幾個黨的領導人事實上是不贊成的。格拉德斯通已在幾年前辭去領導人職務，單槍匹馬地討論國事。不過當自由黨在他的激勵下取得絕對勝利時，所有人都明白他必定會再次被接受為黨的領袖——不，他是以全國領導人的身份擔當黨的領袖的，沒有任何別的人有這個資格。他在光榮的光環中執掌政權。

如今，這個事例把很多有關民主方法運行的情形告訴給我們。起初，必定要了解這個事例的獨特處僅在於它的喜劇性質，另外沒有別的。它是正常品種的特大標本。皮特父子、皮爾、帕默斯頓、迪斯累里、坎貝爾·班納曼等人的事例與它只是程度上不一樣。

首先，有關首相的政治領導地位。我們的例子說明，它由不同的三個要素組成，三者一定不能混淆，三者在所有情況下都以不同比例混合在一起，混合的情況決定每一位首相統治的性質。首先，他表面上是作為議會中他的黨的領導人擔任首相的。不過他一旦就職，他就成為議會的領袖，直接地是他所擔任議員的下院的領袖，間接地也是上院的領袖。這種情況比官方所說的委婉詞語有著更大的意義，也比他掌握自己的黨所含的意義更多。其次，他可以影響別的黨和別的黨的成員，也可以激起他們的反感，這樣對他的成功機會也造成很大不同。在有限的情況下，最好的例子是羅伯特·沃波爾爵士的實踐，他能夠利用另一個黨來強迫他自己的黨。最後，儘管在全部正常情況下，他也是國家中他的政黨領袖，如果他能在首相這個位置取得成功，那麼在國內他將獲得跟他所領導黨組織完全不同的地位。他創造性地領導黨的政見——塑造它——最終讓他上升為領導超越黨的路線的公眾輿論，上升為在一定程度上領導獨立於黨的政見的全國性輿論。不必說，這樣的成就完全是屬於個人的，在黨與議會之外有這樣的立足點有多麼巨大的重要性。它交給這位領袖一根鞭子，噼啪一聲能夠讓不自願和有二心的下屬緊隨其後，儘管鞭梢也會抽痛揮舞鞭子不當的手。

我們的命題由這個比喻提供了一個重要的合格證明，在議會制度下，產生政府的職能落在議會身上。議會確實正常地決定誰將是首相，不過在這樣做的時候，議會並非是完全自由的。它的決定不是倡議而是接受。除非在像法國議院那樣病態的事例中，一般來說，議員的願望不是產生政府程序的最後依據。議員不僅受黨員義務的束縛，他們也受他們要「選舉」的人的驅趕，被趕去參加「選舉」，只要選出了他又受他的驅趕。每匹馬肯定有脫韁的自由，不過它也不總是服從駕馭的。反叛或消極抵制領袖的領導就是他們之間的正常關係。這種正常關係是民主方法的實質。在1880年，格拉德斯通的個人勝利是對議會創建和罷免政府這一官方理論的回答。

（3）其次，有關內閣的性質和作用。它是形狀古怪的兩面人，是議會和首相的共同產品。首相指定內閣成員請求任命，如我們所知道的那樣，議會接受但也影響首相的選擇。從黨的角度來看，內閣是多多少少反映黨本身結構的次級領導人的集合；從首相的角度來看，內閣不僅是志同道合的同志的集合，也是要考慮自己利益和前途的黨人的集合，即一個微縮的議會。為了形成這種聯合併讓其運轉，未來的內閣部長們一定要下定決心（儘管並非一定出於熱愛）在x先生手下為x先生服務，適應其政綱，這樣他內閣中的同事們就不會跟官方辭令所說的那樣，經常感到像「要重新考慮他們的地位」，或者像在繼續進行一場靜坐罷工。這樣，內閣及未入內閣的政治官員負責的較大的部，在民主過程中就有著跟首相、黨、議會和選民根本不同的職能。這種中間領導的職能跟若干部門的內閣官員個人執行的事務有聯繫，不過不以這種事務為基礎，之所以這些官員被任命到那些部門去，是為了讓領導集團掌控官僚機器，它與「保證人民的意志在各部門得到貫徹」即使有關係也只有疏遠的關係。在最好的例子中表現得非常明顯：給予人民的是人民從來沒想到的結果，也是他們事先沒有認可的結果。

（4）再談談議會。前面我曾指出在我看來是其主要職能，並指出我這麼說的理由。不過或許會有人反對說，我的定義對它的其他職能不夠重視。議會除了建立和推倒政府之外無疑做了大量別的工作，它立法，甚至它還行政。因為，雖然除去決定和頒布政策外，議會的每一行動是制定正式意義上的「法律」，不過還有很多行動一定要被看作是行政措施。最重要的例子是預算。制定預算是一種行政職能。例如，在美國預算由國會制定。就算如英國一樣，預算由財政部制定由內閣批准，議會也一定要對它進行投票，投票通過後它就成為議會的法律。這難道不是駁倒我的理論了嗎？

在兩軍交戰時，它們總是以它們戰略或戰術形勢決定的特定目標為各自行動的中心。它們或許爭奪一個特定的地帶，或者爭奪一座特定的山頭。佔領那一地帶或山頭的願望一定要出於戰略或戰術的目的，也就是打敗敵人。說佔領它們的企圖是由於那個地帶或山頭有著超軍事的價值，那無疑是荒謬的。與此相同，壓倒對手取得或保持政權是每個政黨的首要目標。按照政治家的立場來說，政治問題的決策，像佔領那個地帶或山頭一樣，不是目的而是議會活動的材料。因為政治家射出的是語言而不是子彈，因為那些語言無可避免地由正在爭論的問題所提供，因此它總不如軍事例子表現得那麼明白。不過戰勝對方依然是兩種比賽的實質。

那麼從根本上說，議會不斷對國家問題做出的決定就是議會用來保持或拒絕保持當權政府的方法，也是議會用來接受或拒絕接受首相人選的方法。除去就要提到的例外，每一次投票都是一次信任投票或不信任投票。而在法律上這樣稱呼的投票僅僅抽象地表示出所有投票所共有的基本要素而已。讓我們滿意的是，一般來說我們看到提出事項請議會決定的主動性在於政府或者在於反對黨的影子內閣，而不是在於議員個人。

首相從不斷出現的問題中挑選一些他打算提交議會決定的問題，就是說，他的政府建議把那些問題變成法案（或者假如他沒有充分把握），起碼對那些問題做出決議。當然每屆政府從上屆政府那兒接收它或許沒法擱置的遺留下來的等待解決的問題；另一些問題是日常的例行公務；只有在取得特別顯著成就的情況下，首相才會有條件地把他自己倡議的有關政治問題的措施提出來。但不管怎樣，政府的選擇和領導（無論是不是自由的）是支配議會活動的要素。假如反對黨提出議案，這代表著它提出挑戰：這種行動是一種攻擊，政府對此要麼用偷梁換柱的辦法打敗它，要麼就要失敗。假如一件重大的議案，不是由政府提出的，而是由執政黨的一部分人提交的，這意味著反叛，部長們就是以這樣的角度來看待它，而不是把它當作額外的戰術功績。它甚至會產生一場爭吵，只有由政府提議或批准，否則這種行動成為政府失去控制力的象徵。最後，假如一項措施是政黨一致提出的，這代表著比賽不分勝負，或者是由於戰略原因避免了一場爭鬥。

（5）在「代表制」議會中政府起領導作用這個原則的例外，僅僅有助於表明這個原則怎樣的現實。例外有兩種。

第一，所有的領導都不是絕對的。由於競爭的要素是民主政治的本質，所以根據民主方法行使的政治領導甚至比別的領導有更少絕對性。從理論上說，由於每一個追隨者都有權利更換他的領導人，一定是因為幾乎總有幾個追隨者有著這樣做的真實機會，於是個別議員（如果他認為他這麼做有非常大的成功機會）和核心圈子內外的部長一直遵循一條介於無限忠於領袖旗幟和無條件高舉自己旗幟之間的中間路線，有時還用真正讓人欽佩的精確性來平衡風險與機會。在領袖一方面，他遵循的也是一條中間路線，介于堅持紀律和任憑別人反對自己之間。他以多多少少的審慎的讓步來緩解壓力，稱讚與不滿並用，恩惠與懲罰兼施。這場比賽的結果，隨個人及其地位的相對力量的不同而有非常大的變異，不過在大部分情況下能夠造成相當大的自由。尤其是，強大到完全讓別人感到其憤恨，不過還沒有強大到因此有利可圖，即能讓它的主將和它的綱領納入政府的安排的集團，一般將在次要問題上，或者不管怎樣在能誘使首相認為次要或只有局部重要性的問題上，被允許有參與的權利。這樣，追隨者集團或者甚至個別議員或許偶爾有機會提出他們自己的議案。當然，領袖對僅只是批評或者不對政府的每一個議案機械地投贊成票的做法能夠表現出更大的寬容。不過我們僅需用實事求是的精神加以觀察，便能在使用這種自由的限制上，看出其所體現的不是議會運行的原則，而是對這個原則的偏離。

第二，在一些情況下政治機器對某些問題不理會，或者是由於執政和在野的高層領導力量對這些問題的政治價值不了解，或者是由於這些價值的確讓人懷疑。像這樣的問題這時或許被在一個現存政黨里的寧願獨立地爭取權力的局外人所利用。當然這完全是正常的政治活動。不過還有另一種可能存在。一個人或許對一個特定問題特別關切，以致他進入政治舞台，單單是為了讓問題遵照他的方式解決，沒有一點兒懷有開始從事正常政治生涯的願望。但是，這種情況太不一般，不容易找到具有頭等重要性的這類例子。或許理查德·科布登是這樣的一個例子。不過二等重要的例子十分常見，特別是參加社會運動類型的例子比較普遍。不過所有人都會認為，這些例子顯然是對標準做法的偏離。

我們能夠進行如下的總括。觀察人類社會，一般來說我們要指明被研究的社會所爭取的不同目標是容易的，起碼作大略的常識性說明是很容易的。能夠說這些目標提供相應少數活動的理論基礎或意義。可是不能由此說，一種類型活動的社會意義必定提供這種活動的推動力量，從而也提供這種活動的理由。假如不是如此，那個以分析有待實現的社會目的或社會需要為滿足的理論，不能被認為完全說明了旨在實現那些社會目的或需要的各種活動。舉例來說，之所以存在像經濟活動這類事情的原因，自然是由於人們要吃飯、要穿衣等。提供生活資料來滿足這些需求是社會目的或者是生產的意義。但是我們全部同意，這個命題為商業社會中經濟活動的理論造成最不現實的出發點，如果我們從利潤命題出發，我們將可以做得更好。與此相同，議會活動職能的社會意義顯然在於制定立法和部分行政措施。不過為了理解民主政治如何讓這個社會目的成為事實，我們一定要從競爭性的爭取權力和職位出發，同時知道社會職能實際上是附帶地實現的，就如生產對於謀取利潤來說，也一樣地屬於附帶的意義。

（6）對於選民的任務，最後還必須提一下另外一點。我們知道，議員的願望不是產生政府過程的最終根據。對選民一定要再說一遍一樣的話。選民的選擇（在意識形態上被尊稱為人民的召喚）是被塑造出來的，而不是出於選民的主動，對選擇的塑造是民主過程的本質部分。投票人不決定問題，並且也不是用特別坦蕩的心情從符合條件的人中挑選議員。在所有正常的情況下，主動權在企圖取得議員職位跟獲取這個職位所體現的當地領導權的候選人那裡。投票人僅限於接受他相對喜歡的一個或者拒絕接受。甚至大部分由選民真正挑出當選人的特別事例也屬於上述情形，其原因不外乎下列兩個之一：第一，一個人假如他已經得到領導權，他自然不必再去競爭領導權；第二，情況或許這樣，一個可以控制或影響選舉的地方上的領導人，不過他不能或不願親自參加競選，指定另一個人參加，這時此人看來像是由選民按照他們自己主動性挑選出來的。

不過，就算選民的主動性有接受一個競選的候選人所表示的那樣多，這種主動性還是受政黨存在的進一步限制。一個政黨並非如古典學說（或埃德蒙·伯克）要我們相信的那樣，是旨在「按照他們全體同意的某個原則」來推進公眾福利的一群人。這種合理推斷是非常危險的，因為它特別誘人相信。因為所有政黨在所有特定時間裡肯定要為自己準備一套原則或者政綱，這些原則或政綱或許是採取它們政黨的特徵，對它的成功極端重要，就如一家百貨公司出售貨品的商標是它的特徵，對它的成功極端重要一樣。不過百貨商店不能用其商標來確定它的內容，一個政黨也不能用其原則來確定它的性質。一個政黨是其成員準備一致行動以便在競選鬥爭中獲取政權的團體。假如這樣說不對，就不可能有不同政黨採取全部相同或幾乎全部相同政綱這種情形了。但是這種情形是人人皆知的。政黨和機器及一般的政客是因為選民群眾只會一窩蜂似的隨大流之外不會行動才成為這個樣子的，他們試圖調節政治競爭完全與同業工會調節商業競爭一模一樣。政黨管理和政黨宣傳、口號和進行曲等心理技術不是有無皆可的東西，它們是政治活動的核心所在。政治首領也是政治活動中不可缺少的。